Από τον Ηλία Τσακαγιάννη
Εισαγωγή
Ο 21ος αιώνας σηματοδότησε μία νέα εποχή για την Ευρωπαϊκή Ένωση, με σημαντικές μεταβολές στο οικονομικό, γεωπολιτικό και θεσμικό της περιβάλλον. Η παγκοσμιοποίηση, οι συνεχόμενες διευρύνσεις, η οικονομική κρίση του 2008, η πανδημία COVID-19, η ρωσική εισβολή στην Ουκρανία και η επιτακτική ανάγκη για πράσινη και ψηφιακή μετάβαση ανέδειξαν τη σημασία ενός σύγχρονου και ευέλικτου προϋπολογισμού.
Ο ευρωπαϊκός προϋπολογισμός στη σύγχρονη εποχή οφείλει να εξισορροπεί πολλές και αντικρουόμενες προτεραιότητες: αναπτυξιακή στρατηγική, δημοσιονομική σταθερότητα, κοινωνική συνοχή, και στρατηγική αυτονομία. Παρά το σχετικά μικρό μέγεθός του — μόλις ~1% του ακαθάριστου εθνικού εισοδήματος της ΕΕ — ο προϋπολογισμός λειτουργεί ως βασικό εργαλείο άσκησης πολιτικής, επηρεάζοντας άμεσα τη ζωή εκατομμυρίων Ευρωπαίων πολιτών.
Η παρούσα μελέτη εξετάζει την εξέλιξη του προϋπολογισμού από το 2000 έως σήμερα, με έμφαση στις βασικές μεταρρυθμίσεις, τα Πολυετή Δημοσιονομικά Πλαίσια, τη δημιουργία του Next Generation EU, τις θεματικές προτεραιότητες (πράσινη συμφωνία, ψηφιακή μετάβαση κ.λπ.), καθώς και τις τρέχουσες προκλήσεις και προοπτικές.
Τα Πολυετή Δημοσιονομικά Πλαίσια 2000-2020: Σταθερότητα και προσαρμογή
Το εργαλείο των Πολυετών Δημοσιονομικών Πλαισίων (ΠΔΠ), που θεσπίστηκε στο πλαίσιο του Πακέτου Delors, αποτέλεσε και κατά τις δύο πρώτες δεκαετίες του 21ου αιώνα τον βασικό μηχανισμό προγραμματισμού των εσόδων και δαπανών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Τα ΠΔΠ καλύπτουν περίοδο επτά ετών και ορίζουν ανώτατα όρια δαπανών ανά θεματική πολιτική, εξασφαλίζοντας έτσι σταθερότητα, προβλεψιμότητα και καλύτερο συντονισμό των δημοσιονομικών επιλογών των κρατών-μελών. Η λειτουργία τους υπήρξε καθοριστική για την ευρωπαϊκή οικονομική διακυβέρνηση, καθώς επέτρεψε την εξισορρόπηση μεταξύ της ανάγκης για δημοσιονομική πειθαρχία και της προσαρμογής στις συνεχώς μεταβαλλόμενες πολιτικές, κοινωνικές και οικονομικές προκλήσεις.
Το πρώτο ΠΔΠ της νέας χιλιετίας, που κάλυψε την περίοδο 2000–2006, διαμορφώθηκε σε ένα περιβάλλον έντονης θεσμικής και οικονομικής μετάβασης. Από τη μια πλευρά, η Ένωση έπρεπε να διαχειριστεί την ολοκλήρωση της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης και την εισαγωγή του ευρώ το 2002· από την άλλη, να προετοιμαστεί για τη μεγάλη διεύρυνση προς την Κεντρική και Ανατολική Ευρώπη. Σε αυτό το πλαίσιο, ο δημοσιονομικός στόχος ήταν η ενίσχυση των διαρθρωτικών ταμείων και του Ταμείου Συνοχής, ώστε να μειωθούν οι ανισότητες μεταξύ των παλαιών και των υποψήφιων κρατών-μελών. Ειδικά χρηματοδοτικά εργαλεία, όπως τα προενταξιακά μέσα PHARE, ISPA και SAPARD, τέθηκαν σε λειτουργία προκειμένου να στηρίξουν τις υποψήφιες χώρες στη διαδικασία προσαρμογής τους στο κοινοτικό κεκτημένο. Οι πολιτικές προτεραιότητες της περιόδου περιλάμβαναν την ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς, μεταρρυθμίσεις στον γεωργικό τομέα, καθώς και δράσεις για την ενίσχυση της απασχόλησης, με στόχο τη μεγαλύτερη κοινωνική συνοχή.
Το δεύτερο ΠΔΠ, που κάλυψε την περίοδο 2007–2013, διαμορφώθηκε σε μια Ευρωπαϊκή Ένωση 27 κρατών-μελών, μετά τη μεγάλη διεύρυνση του 2004 και την ένταξη της Ρουμανίας και της Βουλγαρίας το 2007. Το νέο πλαίσιο κλήθηκε να ανταποκριθεί σε μια ριζικά διαφορετική Ένωση, με αυξημένη εσωτερική ποικιλομορφία και έντονες ανάγκες συνοχής. Η δημοσιονομική ισορροπία μετατοπίστηκε σαφώς υπέρ των νέων κρατών-μελών, κυρίως εκείνων του πρώην ανατολικού μπλοκ, τα οποία απέκτησαν αυξημένη πρόσβαση στη χρηματοδότηση μέσω των διαρθρωτικών ταμείων και των αγροτικών ενισχύσεων. Οι δαπάνες για πολιτικές συνοχής κατέλαβαν πλέον περίπου το 35% του κοινοτικού προϋπολογισμού, υποδηλώνοντας την προτεραιότητα που δόθηκε στη μείωση των αναπτυξιακών ανισοτήτων. Παράλληλα, αν και η Στρατηγική της Λισαβόνας είχε ήδη υιοθετηθεί από το 2000 με στόχο τη μετατροπή της Ευρώπης σε «την πιο ανταγωνιστική οικονομία της γνώσης στον κόσμο», η χρηματοδοτική στήριξη για την έρευνα, την ανάπτυξη και την καινοτομία παρέμεινε σχετικά περιορισμένη σε σχέση με τις ανάγκες, γεγονός που αποτέλεσε ένα από τα βασικά ελλείμματα του συγκεκριμένου δημοσιονομικού πλαισίου.
Συνολικά, η περίοδος 2000–2013 ανέδειξε τον διπλό χαρακτήρα των Πολυετών Δημοσιονομικών Πλαισίων: από τη μια πλευρά λειτούργησαν ως μηχανισμός σταθερότητας και προβλεψιμότητας σε μια εποχή θεσμικών και νομισματικών μεταβολών, ενώ από την άλλη προσαρμόστηκαν στις ανάγκες της διεύρυνσης και της κοινωνικοοικονομικής σύγκλισης. Ωστόσο, η σχετική αδυναμία τους να ενισχύσουν ουσιαστικά την ανταγωνιστικότητα και την καινοτομία άφησε ανοιχτά ερωτήματα για το κατά πόσο μπορούσαν να στηρίξουν τον μακροπρόθεσμο στόχο της Ευρωπαϊκής Ένωσης να καταστεί πρωταγωνιστής στην παγκόσμια οικονομία της γνώσης.
Τα Πολυετή Δημοσιονομικά Πλαίσια 2000-2020
Τα Πολυετή Δημοσιονομικά Πλαίσια (ΠΔΠ) αποτέλεσαν τον βασικό μηχανισμό προγραμματισμού του προϋπολογισμού της ΕΕ και κατά τις δύο πρώτες δεκαετίες του 21ου αιώνα. Καλύπτοντας επταετείς περιόδους, όριζαν ανώτατα όρια δαπανών ανά πολιτική, εξασφαλίζοντας σταθερότητα και προβλεψιμότητα. Το ΠΔΠ 2000–2006 συνδέθηκε με την Οικονομική και Νομισματική Ένωση και την εισαγωγή του ευρώ, αλλά και με την προετοιμασία της μεγάλης διεύρυνσης προς την Κεντρική και Ανατολική Ευρώπη. Δόθηκε έμφαση στην ενίσχυση των διαρθρωτικών ταμείων και του Ταμείου Συνοχής, ενώ εφαρμόστηκαν προενταξιακά μέσα όπως τα PHARE, ISPA και SAPARD.
Το ΠΔΠ 2007–2013 αντανακλούσε τις ανάγκες της νέας ΕΕ των 27. Η συνοχή απορρόφησε περίπου το 35% του προϋπολογισμού, με τα νέα κράτη-μέλη να έχουν προτεραιότητα στη χρηματοδότηση. Αν και υιοθετήθηκε η Στρατηγική της Λισαβόνας για έρευνα και ανταγωνιστικότητα, οι σχετικοί πόροι παραμένουν περιορισμένοι.
Τέλος, το ΠΔΠ 2014–2020 σχεδιάστηκε υπό την πίεση της κρίσης χρέους, με περιορισμένο προϋπολογισμό (περίπου 1% του ΑΕΕ της ΕΕ). Οι βασικές δαπάνες αφορούσαν την ΚΑΠ (37%) και την πολιτική συνοχής (32%). Παρά τη συντηρητική κατεύθυνση, εισήχθησαν νέες πρωτοβουλίες, όπως το Ευρωπαϊκό Ταμείο Στρατηγικών Επενδύσεων («Σχέδιο Γιούνκερ»), το Horizon 2020 για έρευνα και καινοτομία και το Erasmus+ για την εκπαίδευση. Ωστόσο, η περιορισμένη μεταρρυθμιστική δυναμική οδήγησε σε κριτική περί στασιμότητας.
Συνολικά, τα ΠΔΠ της περιόδου 2000–2020 συνδύασαν τη σταθερότητα στη διαχείριση των πόρων με προσπάθειες προσαρμογής στις νέες προκλήσεις, αν και η έμφαση στην καινοτομία και τη βιώσιμη ανάπτυξη παρέμεινε περιορισμένη. Παρά τις σημαντικές πολιτικές πρωτοβουλίες, η χρηματοδότηση αυτών των εργαλείων δεν συνοδεύτηκε από αύξηση του συνολικού προϋπολογισμού. Η διατήρηση των ιστορικών ποσοστών για ΚΓΠ και συνοχή περιόρισε την ευελιξία για νέες στρατηγικές.
ΠΔΠ 2021-2027 και το Next Generation EU
Η πανδημία COVID-19 οδήγησε την ΕΕ σε μια ιστορική δημοσιονομική τομή. Το ΠΔΠ 2021–2027, με προϋπολογισμό 1,211 τρισεκατομμύρια ευρώ(τιμές 2018), διατήρησε τις βασικές προτεραιότητες (Κοινή Γεωργική Πολιτική, συνοχή, Erasmus+, Horizon Europe), ενώ εισήγαγε νέες γραμμές για ασφάλεια, μετανάστευση και άμυνα. Το καθοριστικό όμως στοιχείο ήταν η δημιουργία του Next Generation EU (750 δισ. ευρώ), που χρηματοδοτήθηκε μέσω κοινού ευρωπαϊκού δανεισμού και στόχευσε στην ανάκαμψη από την κρίση, με έμφαση στον πράσινο και ψηφιακό μετασχηματισμό. Το NGEU δεν αποτελεί απλώς ένα εργαλείο ανάκαμψης από την κρίση, αλλά και πλατφόρμα μακροπρόθεσμου μετασχηματισμού: πράσινη οικονομία, ψηφιακές επενδύσεις, κοινωνική ανθεκτικότητα.
Θεματικές προτεραιότητες του σύγχρονου προϋπολογισμού
Ο ευρωπαϊκός προϋπολογισμός από το 2021 και μετά υιοθετεί σαφή στρατηγική κατεύθυνση, που προκύπτει από τη λεγόμενη “Agenda von der Leyen”, αλλά και από την ανάγκη απάντησης σε εξωτερικές και εσωτερικές προκλήσεις. Οι βασικοί θεματικοί άξονες είναι οι εξής:
α) Η Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία (European Green Deal)
Η ΕΕ έχει δεσμευτεί να επιτύχει κλιματική ουδετερότητα έως το 2050. Περίπου το 30% των δαπανών του ΠΔΠ και του NGEU συνδέονται άμεσα με δράσεις για το περιβάλλον και την πράσινη μετάβαση. Κύριες πολιτικές περιλαμβάνουν:
- Ταμείο Δίκαιης Μετάβασης (Just Transition Fund)
- Μηχανισμός “Fit for 55”
- Επενδύσεις σε βιώσιμες μεταφορές και ενεργειακές υποδομές
β) Ψηφιακή μετάβαση
Η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει θέσει ως στρατηγική προτεραιότητα τη λεγόμενη «Ψηφιακή Δεκαετία», με στόχο να ενισχύσει τις ψηφιακές δεξιότητες των πολιτών, να ενδυναμώσει την κυβερνοασφάλεια, να προωθήσει την καινοτομία και να αναπτύξει σύγχρονες υποδομές δεδομένων. Στο πλαίσιο αυτό, κεντρικό ρόλο διαδραματίζουν το πρόγραμμα Digital Europe, που εστιάζει στην ανάπτυξη ψηφιακών δυνατοτήτων και υπηρεσιών, καθώς και το Horizon Europe, το οποίο ενισχύθηκε σημαντικά στον τομέα των ψηφιακών τεχνολογιών. Με τα εργαλεία αυτά, η ΕΕ επιδιώκει όχι μόνο την οικονομική ανάκαμψη, αλλά και τον ουσιαστικό μετασχηματισμό της σε μια ανταγωνιστική και τεχνολογικά προηγμένη δύναμη στο διεθνές περιβάλλον.
γ) Στρατηγική αυτονομία και γεωπολιτικές προκλήσεις
Η κρίση της Ουκρανίας, οι ενεργειακές εξαρτήσεις και η τεχνολογική εξάρτηση από τρίτες χώρες οδήγησαν την ΕΕ να ενισχύσει τις δαπάνες για:
- Ευρωπαϊκή άμυνα και πολιτική προστασία
- Ενεργειακή αυτονομία
- Εφοδιαστικές αλυσίδες υψηλής τεχνολογίας
Ο ρόλος του προϋπολογισμού της ΕΕ στην ενίσχυση της ενοποίησης, της συνοχής και της στρατηγικής ανεξαρτησίας της Ένωσης
Πολυετείς Δημοσιονομικές Προοπτικές και νέα εργαλεία (2000-2020)
Η πρώτη δεκαετία του 21ου αιώνα χαρακτηρίστηκε από την ανάγκη αντιμετώπισης των προκλήσεων της διεύρυνσης και της ενίσχυσης της οικονομικής σύγκλισης. Ο προϋπολογισμός ενσωμάτωσε νέα χρηματοδοτικά εργαλεία, όπως το Ταμείο Συνοχής, και αύξησε τα κονδύλια για την Πολιτική Συνοχής και την Κοινή Αγροτική Πολιτική. Μετά το 2008, η οικονομική κρίση ώθησε την ΕΕ στη δημιουργία ευέλικτων εργαλείων, όπως το Ευρωπαϊκό Ταμείο Στρατηγικών Επενδύσεων (EFSI), και ενίσχυσε τη συζήτηση για κοινή δημοσιονομική πολιτική.
Η περίοδος 2014–2020 υπήρξε κομβική για την υιοθέτηση πιο στοχευμένων δαπανών σε θέματα καινοτομίας (π.χ. Horizon 2020), απασχόλησης των νέων (π.χ. Πρωτοβουλία για την Απασχόληση των Νέων) και εξωτερικής δράσης. Ο προϋπολογισμός λειτούργησε επίσης ως εργαλείο στήριξης της ενότητας, ιδιαίτερα υπό την πίεση μεταναστευτικών και προσφυγικών ροών.
Αντίδραση σε κρίσεις: COVID-19 και το πρόγραμμα Next Generation EU
Η πανδημία COVID-19 αποτέλεσε την αφορμή για τη ριζική επανεξέταση του ρόλου του κοινοτικού προϋπολογισμού. Η απόφαση για την έκδοση κοινού χρέους μέσω του μηχανισμού Next Generation EU (NGEU) αποτέλεσε ένα ιστορικό βήμα προς βαθύτερη δημοσιονομική ενοποίηση. Με προϋπολογισμό άνω των 800 δισ. ευρώ, ο NGEU ενίσχυσε την ιδέα της ευρωπαϊκής αλληλεγγύης και ανέδειξε τη σημασία ενός κεντρικού εργαλείου που μπορεί να υποστηρίξει κράτη-μέλη σε κρίσιμες καταστάσεις.
Το σχέδιο Recovery and Resilience Facility (RRF), η καρδιά του NGEU, εστίασε σε πράσινες και ψηφιακές επενδύσεις, αναδεικνύοντας τον ρόλο του προϋπολογισμού ως μοχλό στρατηγικού μετασχηματισμού της ευρωπαϊκής οικονομίας.
Ο προϋπολογισμός ως μοχλός γεωπολιτικής και στρατηγικής αυτονομίας
Ο προϋπολογισμός της ΕΕ πλέον περιλαμβάνει αυξανόμενες δαπάνες σε τομείς εξωτερικής πολιτικής, ασφάλειας και άμυνας. Η δημιουργία του Ευρωπαϊκού Ταμείου Άμυνας και η χρηματοδότηση αποστολών και δράσεων στις γειτονικές χώρες αντικατοπτρίζουν την αναβάθμιση του διεθνούς ρόλου της Ένωσης. Παράλληλα, η αυξημένη χρηματοδότηση για τον ενεργειακό μετασχηματισμό, την καινοτομία και την ψηφιακή ανεξαρτησία αντανακλά την προσπάθεια για στρατηγική αυτονομία της ΕΕ απέναντι σε παγκόσμιες δυνάμεις.
Προκλήσεις και προοπτικές για τον μελλοντικό προϋπολογισμό της ΕΕ
Παρά τις σημαντικές εξελίξεις, ο προϋπολογισμός της ΕΕ παραμένει περιορισμένος σε σχέση με τις ανάγκες και τις προσδοκίες. Η χρηματοδότησή του βασίζεται κυρίως στις εθνικές συνεισφορές, ενώ η απουσία ενός πλήρως αυτόνομου φορολογικού συστήματος περιορίζει την ανεξαρτησία του. Οι διαπραγματεύσεις για τις Πολυετείς Δημοσιονομικές Προοπτικές είναι μακρές και συχνά συγκρουσιακές, επηρεαζόμενες από εθνικά συμφέροντα.
Η ενίσχυση των ιδίων πόρων, η πιο ενεργή χρήση του κοινού δανεισμού και η εμβάθυνση της σύνδεσης προϋπολογισμού και ευρωπαϊκών στόχων (π.χ. Πράσινη Συμφωνία, Ψηφιακή Μετάβαση, Κοινωνική Ένταξη) είναι βασικά ζητήματα του δημόσιου διαλόγου για το μέλλον της ευρωπαϊκής οικονομικής διακυβέρνησης.
Συμπεράσματα
Ο προϋπολογισμός της Ευρωπαϊκής Ένωσης αναδείχθηκε τις τελευταίες δεκαετίες σε έναν μηχανισμό που υπερβαίνει τα στενά οικονομικά όρια: από εργαλείο τεχνικής διαχείρισης εξελίχθηκε σε στρατηγικό μέσο ενοποίησης, συνοχής και αντίστασης απέναντι στις κρίσεις. Η εισαγωγή νέων χρηματοδοτικών εργαλείων, όπως το Next Generation EU, κατέδειξε την ικανότητα της Ένωσης να ανταποκρίνεται συλλογικά σε πρωτόγνωρες προκλήσεις, ενισχύοντας την ευρωπαϊκή αλληλεγγύη. Ωστόσο, οι περιορισμοί που θέτει το μικρό μέγεθος του προϋπολογισμού και η εξάρτηση από τις εθνικές συνεισφορές δείχνουν ότι η πλήρης αξιοποίηση του δυναμικού του προϋποθέτει βαθύτερη δημοσιονομική ενοποίηση και νέους ίδιους πόρους. Εφόσον η ΕΕ κατορθώσει να προχωρήσει προς αυτή την κατεύθυνση, ο προϋπολογισμός της μπορεί να εξελιχθεί σε ακόμη ισχυρότερο μοχλό για την επίτευξη της πράσινης και ψηφιακής μετάβασης, την ενίσχυση της κοινωνικής συνοχής και την κατοχύρωση της στρατηγικής αυτονομίας της Ένωσης στο διεθνές περιβάλλον.
Βιβλιογραφία
Becker, P., & Bauer, M. W. (2016). The EU budget: Responsibility without accountability?https://www.researchgate.net/publication/228147552_The_EU_Budget_Responsibility_Without_Accountability
Darvas, Z., & Wolff, G. (2022). The EU recovery fund: Too little, too late? Bruegel. https://www.bruegel.org/first-glance/eu-budget-proposal-right-priorities-too-little-ambition
European Commission. (2021). EU budget 2021–2027 and NextGenerationEU. https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget_en
European Commission. (n.d.). EU budget in the future: Questions and challenges. https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget/motion/future_en
Laffan, B., & Lindner, J. (2015). The budget: Who gets what, when, and how? In H. Wallace, M. A. Pollack, & A. Young (Eds.), Policy-making in the European Union (Chapter 9). Oxford University Press. https://www.oxfordpoliticstrove.com/view/10.1093/hepl/9780199689675.001.0001/hepl-9780199689675-chapter-9
Zuleeg, F., & Emmanouilidis, J. A. (2020). A new budget for a changing world: Reforming the EU budget and its financing. European Policy Centre. https://www.epc.eu/
Πηγή εικόνας κειμένου: Taxheaven.gr. (2023, 21 Ιουνίου). Προϋπολογισμός ΕΕ: Πρόταση ενίσχυσης για την αντιμετώπιση των πλέον επειγουσών προκλήσεων. Taxheaven.gr. Ανακτήθηκε από https://www.taxheaven.gr/news/63939/proypologismos-ee-protash-enisxyshs-gia-thn-antimetwpish-twn-pleon-epeigoyswn-proklhsewn