Από την Ασαρίδου Νικολέτα και τον Τσουκαλά Αναστάσιο
Εισαγωγή
Η μεταναστευτική πολιτική της ΕΕ αποτελεί αναμφισβήτητα ένα από τους πιο δυναμικούς τομείς ενωσιακής πολιτικής, ιδίως μετά την κρίση του 2015/2016 στην Ευρώπη. Παραλληλα, εστιάζοντας στη διεθνή μετανάστευση ανθρώπων, ο βαθμός στον οποίο τα κράτη έχουν εκχωρήσει τις κυριαρχικές τους εξουσίες για τον έλεγχο της μετανάστευσης στην πράξη είναι αμφισβητήσιμος. Η παρατήρηση της Arendt το 1951, ότι πουθενά δεν είναι πιο απόλυτη η κυριαρχία από ό,τι σε θέματα μετανάστευσης, πολιτογράφησης και απέλασης, καθίσταται επίκαιρη, παρά την επίδραση της παγκοσμιοποίησης και την ανάπτυξη του διεθνούς καθεστώτος ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Πράγματι, η Catherine Dauvergne χαρακτήρισε αξιομνημόνευτα τον έλεγχο των κρατών στη μετακίνηση των ανθρώπων ως «το τελευταίο προπύργιο της κυριαρχίας», με τις κυβερνήσεις να αντιδρούν στην απώλεια του ελέγχου σε τομείς όπως η οικονομική πολιτική, το εμπόριο και τα στρατιωτικά ζητήματα με την ολοένα και πιο σθεναρή εξάσκηση των κυριαρχικών τους εξουσιών στην αρένα του ελέγχου της μετανάστευσης (Andreetta,S et al, 2022).
Έτσι, παρά τους περιορισμούς που επιβάλλονται στην κρατική κυριαρχία ως απόρροια των διεθνών προτύπων ανθρωπίνων δικαιωμάτων, ειδικά από το 1948 και έπειτα, οι διεκδικήσεις ανθρωπίνων δικαιωμάτων των μεταναστών συχνά προσκρούουν στις κυριαρχικές εξουσίες των κρατών. Το υφιστάμενο επίπεδο συνεργασίας των κρατών μελών της ΕΕ στον τομέα της διεθνούς μετανάστευσης κατά την τελευταία δεκαετία, τόσο στο εσωτερικό όσο και στο εξωτερικό, αποκαλύπτει την ανθεκτικότητα της κυριαρχίας και την ευθραυστότητα της συνεργασίας της ΕΕ στον τομέα της μετανάστευσης, ιδίως σε περιόδους κρίσης.
Η Μεταναστευτική πολιτική της Ε.Ε.
Τα πρώτα βήματα στο τομέα της μεταναστευτικής πολιτικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης εντοπίζονται γύρω στο 1990. Μάλιστα αποτέλεσαν την πρώτη αντίδραση στην υφιστάμενη ανθρωπιστική κρίση και τις μετακινήσεις πληθυσμών που παρατηρούνταν, ιδιαίτερα μετά την κατάρρευση του πρώην Σοβιετικού Μπλοκ. Η χρονική έναρξη της εν λόγω διαδικασίας οριοθετείται στις 14 Ιουνίου 1985 με την υπογραφή διεθνούς συμφωνίας στη μικρή πόλη Σένγκεν στο Λουξεμβούργο από πέντε Κράτη Μέλη των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΕΚ), ήτοι το Βέλγιο, τη Γερμανία, τη Γαλλία, το Λουξεμβούργο και την Ολλανδία. Ο κύριος στόχος ήταν η σταδιακή κατάργηση των ελέγχων στα κοινά σύνορα, δημιουργώντας έναν χώρο χωρίς εσωτερικά σύνορα για τους υπηκόους των υπογραφόντων κρατών (Huybreghts, 2015).
Αναγνωρίζοντας τη διακρατική φύση του τομέα του ασύλου και τις διεθνείς υποχρεώσεις των Κρατών Μελών, αυτές οι πολιτικές μεταφέρθηκαν από τον Τρίτο στον Πρώτο Πυλώνα της Ευρωπαϊκής Κοινότητας με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ το 1997. Αυτό το βήμα υποδηλώνει τη σταδιακή πρόοδο των υιοθετούμενων πολιτικών προς το υπό συζήτηση θέμα (Μπαξεβάνης, 2017).
Με σκοπό τον εμπλουτισμό της εν λόγω Συνθήκης με πρόσθετες προδιαγραφές και βελτιώσεις, υπογράφηκε εκ νέου στο Σένγκεν, στις 19 Ιουνίου 1990, η Σύμβαση Εφαρμογής της Συμφωνίας Σένγκεν, η οποία τέθηκε σε ισχύ το 1995. Άμεση απόρροια αποτέλεσε η κατάργηση των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα των προαναφερθέντων χωρών, καθιερώνοντας ένα ενιαίο εξωτερικό σύνορο (Πάπαρη, 2021). Αυτή η Σύμβαση, σύμφωνα με τον στόχο της Συνθήκης του Μάαστριχτ για την προώθηση της ευρύτερης διακυβερνητικής συνεργασίας και της αρμοδιότητας της ΕΕ σε θέματα ασύλου και μετανάστευσης, παρείχε ένα πλαίσιο για την εναρμόνιση των διαδικασιών ελέγχου στα εξωτερικά σύνορα, συμπεριλαμβανομένου του ελέγχου διαβατηρίων, της έκδοσης βίζας και της πρόσβασης στο άσυλο (Πάπαρη, 2021).
Είναι σημαντικό να σημειωθεί ότι αυτή η συνεργασία λειτουργούσε αποκλειστικά σε διακυβερνητικό επίπεδο και εκτός του θεσμικού πλαισίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, μέχρι την έναρξη ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ την 1η Μαΐου 1999. Με την ενσωμάτωση της διακυβερνητικής συμφωνίας στο θεσμικό πλαίσιο της ΕΕ, αυτή η συνεργασία έγινε επίσημα αναγνωρισμένη (Huybreghts, 2015).
Η συγκέντρωση της κυριαρχίας και η στενά συνδεδεμένη περιφερειακή ολοκλήρωση που επιτεύχθηκε στο όνομα του σχεδίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης είναι χαρακτηριστικό παράδειγμα της κατάργησης των εσωτερικών συνόρων της ΕΕ σε αυτό που είναι γνωστό ως ζώνη Σένγκεν, μια εξέλιξη που έχει αναγνωριστεί από την ΕΕ ως ένα από τα μεγαλύτερα επιτεύγματά της. Ωστόσο, η πρακτική λειτουργία της ζώνης Σένγκεν χωρίς σύνορα δέχθηκε συνεχείς πιέσεις μετά την κρίση του 2015, με την επαναφορά των συνοριακών ελέγχων από χώρες που παραδοσιακά βρίσκονται στην πρώτη γραμμή της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, όπως το Βέλγιο, τη Γαλλία και τη Γερμανία.
Στο σημείο αυτό, θα πρέπει να διευκρινιστεί ότι η προσωρινή επαναφορά ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα επιτρέπεται βάσει του κώδικα συνόρων του Σένγκεν. Πιο αναλυτικα, σε περιπτώσεις “σοβαρής απειλής” για τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλεια, ένα κράτος μπορεί ως έσχατη λύση να επαναφέρει τους συνοριακούς ελέγχους. Ωστόσο, η εν λόγω επαναφορά θα πρέπει να εκτιμάται ότι είναι πιθανό να αντιμετωπίσει επαρκώς την εν λόγω απειλή, και μόνο για όσο χρονικό διάστημα είναι απολύτως απαραίτητο για την αντιμετώπιση της.
Σε αυτή τη βάση, οι χώρες της ζώνης Σένγκεν επανέφεραν προσωρινά τους ελέγχους στα εσωτερικά σύνορα πριν από τη μεταναστευτική κρίση του 2015 για μια σειρά λοιπών εκδηλώσεων, συμπεριλαμβανομένων σημαντικών διακυβερνητικών συνόδων κορυφής και αθλητικών αγώνων. Δεν θα πρέπει να ξεχνάμε και το πιο πρόσφατο παράδειγμα όπου, οι εσωτερικοί συνοριακοί έλεγχοι εφαρμόστηκαν σε ολόκληρη τη ζώνη Σένγκεν στο πλαίσιο των ληφθέντων μέτρων για τον περιορισμό της εξάπλωσης του COVID-19.
Η μεταναστευτική κρίση του 2015 αποτελεί ένα από τα σημαντικότερα crash test της Ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Η μετακίνηση σημαντικού αριθμού μεταναστών και προσφύγων, οι οποίοι είχαν φτάσει στην ενωσιακή επικράτεια, οδήγησε στην επαναφορά των ελέγχων από ορισμένες χώρες Σένγκεν, οι οποίες μάλιστα παρέτειναν τους υπό συζήτηση ελέγχους στα εσωτερικά σύνορα, αρχικά με βάση τη «μεγάλη εισροή ατόμων αιτούντων διεθνή προστασία» και ακολουθως λόγω της «κατάστασης ασφαλείας στην Ευρώπη και των απειλών που προκύπτουν από τις συνεχείς σημαντικές δευτερογενείς μετακινήσεις».
Μάλιστα, το τελευταίο υπήρξε αρκετό για να δικαιολογήσει την παράταση των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα από τη Νορβηγία έως τις 11 Μαΐου 2019 και από την Αυστρία έως τις 12 Νοεμβρίου 2019.
Υπό το πρίσμα αυτής της διαρκούς επαναφοράς των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα, η οποία προϋποθέτει την ύπαρξη σοβαρής απειλής εντός της ζώνης Σένγκεν, η χρήση του περιγραφικού χαρακτηρισμού «2015» για τη μεταναστευτική κρίση φαίνεται ακατάλληλη. Πράγματι, ενώ η εξάπλωση των περισσότερων εσωτερικών ελέγχων από το 2020 δικαιολογήθηκε με αναφορά στην πανδημία COVID-19, η «κατάσταση στα εξωτερικά σύνορα» αποτέλεσε ικανό λόγο τόσο για την Αυστρία, όσο και τη Γερμανία για να διατηρήσουν τους ελέγχους στα εσωτερικά σύνορα σε λειτουργία έως τις 11 Νοεμβρίου 2021.
Η εκτεταμένη επανεισαγωγή και παράταση των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα ως αποτέλεσμα των μεταναστευτικών «ανησυχιών», υποδηλώνει τη λανθάνουσα κυρίαρχη ισχύ που εξακολουθεί να στηρίζει ακόμη και τη μετα-Βεστφαλιανή, Ευρωπαϊκή Ένωση. Μια σημαντική μεταναστευτική κρίση, επομένως, μπορεί να αποδειχθεί αρκετή για να διαταράξει τον δρόμο προς την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση, αναιρώντας δεκαετίες σκληρά κεκτημένων με την ομαλοποίηση της επανεισαγωγής των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα.
Για να γίνουν κατανοητές οι ως άνω διατυπώσεις οφείλουμε να λάβουμε υπόψιν το νομικό πλαίσιο που περιβάλλει την Ευρωπαϊκή Μεταναστευτική πολιτική και να αποτυπωθούν θεμελιώδεις κυρίαρχες έννοιες που εντοπίζονται στο μεταναστευτικό πεδίο, έννοιες συχνά διφορούμενες και συγχεόμενες εννοιολογικά.
Το Νομικό πλαίσιο της Μεταναστευτικής πολιτικής
i. Η Παράτυπη Μετανάστευση
Η παράτυπη μετανάστευση (συχνά αναφέρεται ως «παράνομη» μετανάστευση) αποτελεί ένα θέμα που απασχολεί σε μεγάλο βαθμό την κοινή γνώμη. Μάλιστα, σε πολλές περιπτώσεις παρατηρείται “δαιμονοποίηση” και ομαδοποίηση αυτών ως μια ενιαία κατηγορία προσώπων. Εντούτοις, η έννοια της παράτυπης μετανάστευσης καλύπτει πλήθος ποικίλων ομάδων ανθρώπων, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που χρήζουν προστασίας από δίωξη ή σοβαρή βλάβη στη χώρα καταγωγής τους. Συχνά, λοιπόν, τίθεται το ερώτημα αν τα μέτρα που έχουν ληφθεί από την Ευρωπαϊκή Ένωση επαρκούν για την ορθή διαχείριση των “μεικτών” μεταναστευτικών ροων.
Μια πρώτη προσπάθεια οριοθέτησης ενός νομικού πλαισίου από την Ένωση, στην οποία θα χαράσσονταν οι στόχοι της Κοινότητας για την μεταναστευτική πολιτική, αντανακλάται στο άρθρο 67 παρ.2 [1] της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) αλλά και στο άρθρο άρθρο 79 παρ. 2 [2] αυτής. Τα μέτρα που υιοθετήθηκαν απο την Ε.Ε. προς την επίτευξη των ως άνω στόχων, αφορούν την πρόληψη της παράτυπης μετανάστευσης, τη μεταχείριση των παράτυπων μεταναστών στην επικράτεια, καθώς και την απέλαση αυτών όπου η παραμονή τους δεν δικαιολογείται στην επικράτεια.
Ειδικότερα, η πρώτη κατηγορία πράξεων περιλαμβάνει κανόνες για κυρώσεις στους μεταφορείς-διακινητές (δηλαδή κυρώσεις σε βάρος ιδιωτικών εταιρειών ή φυσικών προσώπων που μεταφέρουν παράτυπους μετανάστες), απαγόρευση και ποινικοποίηση της διευκόλυνσης της παράτυπης εισόδου και διαμονής, αντιμετώπιση της εμπορίας ανθρώπων και πρόβλεψη για απόσπαση αξιωματικών συνδέσμων για θέματα μετανάστευσης σε χώρες εκτός ΕΕ. Η δεύτερη κατηγορία πράξεων περιλαμβάνει κανόνες που επιτρέπουν την παραμονή θυμάτων εμπορίας στην χώρα εισόδου. Τέλος, η τρίτη κατηγορία περιλαμβάνει το σημαντικότερο, ίσως, μέτρο της ΕΕ για την παράτυπη μετανάστευση, ήτοι Οδηγία για τις επιστροφές, η οποία ρυθμίζει τη διαδικασία απέλασης παράτυπων μεταναστών, συμπεριλαμβανομένων κανόνων κράτησης, απαγόρευσης εισόδου και καθορισμό διαδικαστικών δικαιωμάτων. Στην εν λόγω κατηγορία συμπεριλαμβάνεται, μεταξύ άλλων, νομοθετικες ρυθμίσεις για την αμοιβαία αναγνώριση εντολών απέλασης και οριοθέτηση των συνθηκών επανεισδοχής μεταναστών με ορισμένες χώρες εκτός ΕΕ (Parkin, J., 2013).
Καταληκτικά, εκ των ανωτέρω γίνεται κατανοητό ότι η πολιτική της Ε.Ε. για την αντιμετώπιση του μεταναστευτικού ζητήματος εντάσσεται σε μια προσπάθεια προσαρμογής των υιοθετούμενων μέτρων στις ad hoc συνθήκες και στα αναδυομενα στον εν λόγω τομέα ζητήματα, ως απόρροια του διαρκώς μεταβαλλόμενου διεθνούς περιβάλλοντος. Τα ως άνω μέτρα προσπαθούν να αντιμετωπίσουν το μεταναστευτικό ζήτημα ex ante στην εξωτερική του διάσταση, ενώ παράλληλα θέτουν άτυπους ως επί των πλείστων και ενίοτε τυπικούς (π.χ. Οδηγίες) κανόνες όσον αφορά την εσωτερική πολιτική εντός του Χώρου της Ε.Ε.
ii. Η Νόμιμη Μετανάστευση (Οικονομική Μετανάστευση)
Η συμμετοχή της Ευρωπαϊκής Ένωσης στη ρύθμιση της “νόμιμης’’ μετανάστευσης ήταν πιο περιορισμένη από τη συμμετοχή της σε άλλους τομείς της νομοθεσίας για τη μετανάστευση και το άσυλο. Ωστόσο, ο ρόλος της στον τομέα αυτό συνεχίζει να αυξάνεται και διευκολύνθηκε από τη τροποποίηση της απαιτούμενης πλειοψηφίας στην λήψη αποφάσεων με ειδική πλειοψηφία στο Συμβούλιο σύμφωνα με τη Συνθήκη της Λισαβόνας. Τα βασικά στοιχεία της πολιτικής της ΕΕ ορίστηκαν στα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Τάμπερε το 1999 [3]. Μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας, οι στόχοι αυτοί αντικατοπτρίζονται πλέον στο άρθρο 79 παρ. 1 της ΣΛΕΕ, το οποίο προβλέπει μεταξύ άλλων ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση «θα αναπτύξει μια κοινή μεταναστευτική πολιτική με στόχο τη διασφάλιση, σε όλα τα στάδια … δίκαιης μεταχείρισης των υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν νόμιμα στα κράτη μέλη.» [4]
Η Επιτροπή ενέκρινε ένα «σχέδιο πολιτικής» για την οικονομική μετανάστευση, το οποίο πρότεινε μια σειρά αποσπασματικών μέτρων για το θέμα αυτό. Αυτή η πολιτική εφαρμόστηκε μέσω της υιοθέτησης νομοθεσίας για την ίση μεταχείριση και τα διαδικαστικά δικαιώματα των περισσότερων οικονομικών μεταναστών (Οδηγία 2011/98/ΕΕ «Ενιαία Άδεια»). Παράλληλα, νομοθετικά μέτρα υιοθετήθηκαν για την αποδοχή μεταναστών υψηλής ειδίκευσης, ήτοι η Οδηγία για την μπλε κάρτα, μαζί με τις Οδηγίες για τους εποχικούς εργαζόμενους και τους ενδοεταιρικούς μετατιθέμενους (Τσιούκας, Γ., 2013).
Όπως και για άλλες κατηγορίες νόμιμων μεταναστών, η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει επίσης εγκρίνει νομοθεσία σχετικά με την εισαγωγή για την πραγματοποίηση ερευνητικού έργου, και την αποδοχή φοιτητών δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης, μαθητών σχολείων, μη αμειβόμενων ασκουμένων και εθελοντών. Οι Οδηγίες της ΕΕ ρυθμίζουν επίσης την οικογενειακή επανένωση με νόμιμους μετανάστες, καθώς και την απόκτηση του καθεστώτος μακροχρόνιας διαμονής στην ΕΕ για όσους έχουν διαμείνει νόμιμα για περισσότερα από πέντε χρόνια (Οδηγία 2016/801/ΕΕ).
Στο πλαίσιο αυτό, το Δικαστήριο έκρινε ότι παρά την προφανή ευελιξία που παρέχει η Οδηγία στα κράτη μέλη αναφορικά με τις προϋποθέσεις εισόδου, δεδομένου ότι η έγκριση της οικογενειακής επανένωσης αποτελεί το πρωτεύον κριτήριο, η ικανότητα που προβλέπεται στο άρθρο 7 παρ. 1 στ. γ) της Οδηγίας [δηλαδή η προϋπόθεση σχετικά με την κοινωνική πρόνοια] πρέπει να ερμηνεύεται αυστηρά. Επιπλέον, το περιθώριο “ελιγμών” που αναγνωρίζεται στα κράτη μέλη δεν πρέπει να χρησιμοποιείται από αυτά κατά τρόπο που θα υπονόμευε τον στόχο της Οδηγίας ήτοι η προώθηση της οικογενειακής επανένωσης. Επιπρόσθετα, η έννοια «σύστημα κοινωνικής πρόνοιας του κράτους μέλους» είναι μια έννοια που έχει τη δική της ανεξάρτητη σημασία στο δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και δεν μπορεί να οριστεί με αναφορά σε έννοιες του εθνικού δικαίου. Τέλος, επισημαίνεται ότι οι διατάξεις της Οδηγίας θα πρέπει να ερμηνεύονται υπό το πρίσμα των θεμελιωδών δικαιωμάτων και, ειδικότερα, υπό το πρίσμα του δικαιώματος σεβασμού της οικογενειακής ζωής που κατοχυρώνεται τόσο στην ΕΣΔΑ, όσο και στον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Peers, S. 2016).
Η συνεχιζόμενη διαδικασία θέσπισης νομοθετικού πλαισίου στον τομέα αυτό, όσο και η δυναμική ερμηνεία αυτού από το Δικαστήριο, καταδεικνύει ότι ο ρόλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης όσον αφορά τη νόμιμη μετανάστευση γίνεται σταθερά πιο σημαντικός για την ομοιόμορφη νομική οριοθέτηση του ζητήματος έναντι της μονομερούς νομικής διαχείρισης αυτού από τα Κράτη Μέλη.
Το Νομικό Πλαίσιο των αιτούντων Ασύλου (προσφυγική πολιτική)
Ο ορισμός και το καθεστώς των προσφύγων ορίζεται καταρχάς στη Σύμβαση του ΟΗΕ του 1951 για το Καθεστώς των Προσφύγων (αναφέρεται ως Σύμβαση της Γενεύης στο δίκαιο της ΕΕ), μαζί με το πρωτόκολλο του 1967 αυτής της Σύμβασης. Αυτό το ζήτημα επηρεάζεται επίσης από άλλες διεθνείς συνθήκες για τα ανθρώπινα δικαιώματα, ιδίως την ΕΣΔΑ, η οποία, σύμφωνα με το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, απαγορεύει την επιστροφή ενός ατόμου σε μια χώρα, όπου υπάρχει πραγματικός κίνδυνος βασανιστηρίων ή άλλης απάνθρωπης ή ταπεινωτικής μεταχείρισης όπως ορίζεται στο άρθρο 3 ΕΣΔΑ. Δεδομένου ότι η Σύμβαση της Γενεύης δεν αντιμετωπίζει όλες τις καταστάσεις στις οποίες τα άτομα ενδέχεται να χρειαστούν κάποια μορφή προστασίας από την επιστροφή στη χώρα καταγωγής τους, έχει αναπτυχθεί η έννοια της «επικουρικής προστασίας» (δηλ. προστασία εκτός του πεδίου εφαρμογής αυτής της σύμβασης).
Το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων επιβεβαίωσε (Οδηγία 2011/95/ΕΕ) ότι τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίσουν μη εναρμονισμένες, με το δίκαιο της Ε.Ε., μορφές προστασίας υπό την προϋπόθεση ότι δεν ανακύπτει σύγχυση με το καθεστώς του πρόσφυγα (Peers, S. , 2014).
Όσον αφορά τον ορισμό της ‘’επικουρικής προστασίας’’ (Οδηγία 2011/95/ΕΕ), πρέπει να χορηγείται όταν υπάρχουν «ουσιαστικοί λόγοι … να πιστεύεται»»» ότι το ενδιαφερόμενο πρόσωπο αντιμετωπίζει «πραγματικό κίνδυνο» «σοβαρής βλάβης» [5]. Μόλις ο αιτών λάβει το καθεστώς πρόσφυγα ή επικουρικής προστασίας, αυτός/αυτή (μαζί με τα μέλη της οικογένειάς του) δικαιούται τις παροχές που ορίζονται στην Οδηγία, οι οποίες περιλαμβάνουν άδεια διαμονής, πρόσβαση στην απασχόληση και αυτοαπασχόληση, ίση μεταχείριση με τους υπηκόους όσον αφορά την κοινωνική πρόνοια και υγειονομική περίθαλψη, και ίση μεταχείριση με τους νόμιμα διαμένοντες υπηκόους τρίτων χωρών όσον αφορά τη στέγαση.
Οι κανόνες για τις διαδικασίες ασύλου αφορούν ζητήματα όπως η νομική συνδρομή των προσφύγων, οι συνεντεύξεις, το δικαίωμα σε αποτελεσματική προσφυγή (ιδίως όσον αφορά το ανασταλτικό αποτέλεσμα των προσφυγών) και ειδικούς διαδικαστικούς κανόνες όπως οι ταχείες διαδικασίες, η έννοια της «ασφαλούς χώρας καταγωγής» και η έννοια της «ασφαλούς τρίτης χώρας».
Όπως και σε άλλους τομείς, μπορεί να φανεί ότι ο ρόλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης σε αυτόν τον τομέα αυξάνεται σταθερά και διέπεται μάλιστα από έναν πολιτικό και νομικό στόχο για τη θέσπιση μιας «κοινής» πολιτικής, με σκοπό τόσο τη μείωση των αποκλίσεων στην εθνική πολιτική όσο και αυξανόμενα πρότυπα προστασίας των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Πράγματι, η αύξηση του ρόλου της Ευρωπαϊκής Ένωσης ενσωματώθηκε επίσημα στην έννοια της πρώτης και της δεύτερης φάσης της νομοθεσίας για το άσυλο. Η νομοθεσία και η νομολογία του Δικαστηρίου μέχρι σήμερα υποδεικνύουν σαφώς την κατεύθυνση ενός αυξανόμενου επιπέδου προστασίας και εναρμόνισης, αλλά η Ευρωπαϊκή Ένωση θα εξακολουθήσει σαφώς να μην θεσπίζει μια «ενιαία» έννοια του δικαίου ασύλου, ακόμη και μετά την εφαρμογή της νομοθεσίας δεύτερης φάσης.
Κριτική της μεταναστευτικης πολιτικής
Η εισροή μεγάλου όγκου προσφύγων και μεταναστών στην επικράτεια της Ευρωπαϊκής Ένωσης τα τελευταία χρόνια, πέρα από το ανθρωπιστικό της χαρακτήρα, συνδέεται επίσης με ζωτικά θέματα εσωτερικής και εξωτερικής ασφάλειας. Παράλληλα, είναι ζωτικής σημασίας να γίνει κατανοητό από το σύνολο των κρατων μελων ότι τα σύνορα της Ένωσης αποτελούν κοινό αγαθό και ότι κάθε κράτος δεν πρέπει να λειτουργεί ανεξάρτητα και σε βάρος των υπολοίπων κρατών που αντιμετωπίζουν άμεσα το πρόβλημα λόγω της γεωγραφικής τους θέσης. Με τον τρόπο αυτό, καθίσταται εφικτή η εξασφάλιση της βέλτιστης αντιμετώπισης των μεταναστευτικών προκλήσεων και η διασφάλιση της ασφάλειας και σταθερότητας σε ολόκληρη την Ευρωπαϊκή Ένωση.
Σε μια προσπάθεια εκτίμησης της αποτελεσματικότητας της μέχρι σήμερα εφαρμοσθείσας μεταναστευτικής πολιτικής της ΕΕ, θα ήταν δυνατόν να στραφούμε σε διάφορους βασικούς τομείς αυτής. Ωστόσο, γίνεται κατανοητό ότι οι κάτωθι εκτιμήσεις δεν δύναται να αντιπροσωπεύουν το σύνολο των πιθανών διαφορετικών οπτικών, μη περιλαμβάνοντας ενδεχόμενος το σύνολο των απόψεων.
Εστιάζοντας στις προσπάθειες διαχείρισης της μαζικής εισόδου μεταναστών και προσφύγων, μια κοινή κριτική θα μπορούσε να αποτελέσει η αναποτελεσματικότητα και έλλειψη συντονισμού των μεταναστευτικών πολιτικών της ΕΕ. Από την πλευρά της Ένωσης παρατηρήθηκε καθυστέρηση ανταπόκρισης στις προκλήσεις που έθεσε σε διάφορες χρονικές περιόδους η μαζική μετανάστευση, οδηγώντας σε υπερφορτωμένα συστήματα ασύλου και ανεπαρκή συντονισμό μεταξύ των Κρατών Μελών. Η έλλειψη ενιαίας προσέγγισης έχει οδηγήσει σε σημαντικές, ως προς τον τρόπο χειρισμού, διάφορες εκ μέρους των χωρών, δημιουργώντας εντάσεις και ζητήματα κατανομής των βαρών (Lavenex, 2002).
Οι πολιτικές που εφαρμόζει η Ευρωπαϊκή Ένωση, ιδίως η έμφαση που δίνεται στα ανοιχτά σύνορα εντός του χώρου Σένγκεν, μπορούν να επηρεάσουν τον έλεγχο των συνόρων και την ασφάλεια. Συγκεκριμένα, η πολιτική αυτή έχει δυσχεράνει την πρόληψη της μη εξουσιοδοτημένης μετανάστευσης και τον αποτελεσματικό έλεγχο των εξωτερικών συνόρων. Οι ανησυχίες αυτές μπορεί να ενταθούν και να οδηγήσουν σε αυξημένο κίνδυνο τρομοκρατικών επιθέσεων και τη δυνατότητα εκμετάλλευσης των «αδύναμων» συνοριακών ελέγχων. Επομένως, οι πολιτικές που υιοθετούνται από την ΕΕ πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τις προκλήσεις που σχετίζονται με τη μετανάστευση και την ασφάλεια, προσπαθώντας να εξισορροπήσουν το δικαίωμα των ατόμων να ζητούν προστασία με την ανάγκη για αποτελεσματικούς συνοριακούς ελέγχους προκειμένου να διασφαλιστεί η ασφάλεια των πολιτών και της ευρύτερης κοινωνίας.
Παράλληλα, είναι σημαντική η αξιολόγηση της ενωσιακής μεταναστευτικής πολιτικής όσον αφορά την επαρκή διαχείριση των ανθρωπιστικών αναγκών των μεταναστών και προσφύγων. Σημαντικές ανθρωπιστικές προκλήσεις έχουν αναδυθεί, περιλαμβανομένων υπερπλήρων κέντρων υποδοχής σε ορισμένα Κράτη Μέλη, δυσμενείς συνθήκες διαβίωσης και ανεπαρκής υποστήριξη για ευάλωτες ομάδες, όπως οι ασυνόδευτοι ανήλικοι και τα θύματα εμπορίας ανθρώπων. Η επίλυση των ανθρωπιστικών προκλήσεων απαιτεί συνεργασία και συντονισμό μεταξύ των κρατών μελών της ΕΕ, καθώς και την ανάληψη αποτελεσματικών δράσεων για να αντιμετωπιστούν οι δύσκολες συνθήκες που αντιμετωπίζουν οι μετανάστες και οι πρόσφυγες.
Ενδεικτικά, μπορεί να αναφερθεί η απόφαση του Ευρωπαϊκου Δικαστήριου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων (Υπόθεσή M.S.S. κατά Βελγίου και Ελλάδας) , στην οποία έκρινε ότι η Ελλάδα παραβίαζε το άρθρο 3 της ΕΣΔΑ (την απαγόρευση των βασανιστηρίων ή άλλης απάνθρωπης και ταπεινωτικής μεταχείρισης) λόγω των χαμηλών προτύπων στις συνθήκες υποδοχής και τις διαδικασίες ασύλου, καθώς και ότι το Βέλγιο παραβίασε το ως άνω άρθρο επιστρέφοντας έναν αιτούντα άσυλο στην Ελλάδα παρά τη γνώση των εν λόγω παραβιάσεων.
Ο Κανονισμός του Δουβλίνου, ο οποίος επιβαρύνει δυσανάλογα την πρώτη χώρα εισόδου στην ΕΕ, έχει επίσης επικριθεί για την επιδείνωση των προκλήσεων που αντιμετωπίζουν οι χώρες στα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ, όπως η Ελλάδα, η Ιταλία και η Ισπανία. Υπό το πρισμα του ανωτέρω, είναι σημαντικό να γίνει μνεία και στην παρατηρούμενη έλλειψη επιμερισμού των βαρών και αλληλεγγύης μεταξύ των Κρατών Μελών της ΕΕ (Collinson, 1996). Η μεταναστευτική κρίση του 2015 αποτέλεσε αναφορά για την δυσανάλογη κατανομή της ευθύνης, εμφαίνουσα κυρίως στην επιβάρυνση των Κρατών Μελών, που βρίσκονται στην πρώτη γραμμή των μεταναστευτικών διαδρομών. Άμεσο επακόλουθο αυτού έχει αποτελέσει η επιβάρυνση των σχέσεων των Κρατών Μελών, με έντονη την αντίληψη της αδικίας στην κατανομή των πόρων και της υποστήριξης.
Επίλογος
Είναι σαφές από τα παραπάνω ότι η ανθεκτικότητα της κρατικής κυριαρχίας έναντι της μετανάστευσης ενέχει διάφορους κινδύνους. Πιο αναλυτικά, είναι δυνατό να κινητοποιήσει την πολυμερή συνεργασία για τα διεθνή πρότυπα τα οποία ενδέχεται να οδηγήσουν σε οπισθοδρομικές πολιτικές ή σε ελλιπείς προσεγγίσεις αναφορικά με την προστασία των δικαιωμάτων των μεταναστών. Επιπροσθέτως, πιθανη είναι και η διαιώνιση του κατακερματισμού και της έλλειψης συνέπειας των διεθνών νοµικών προτύπων που αφορούν την προστασία των µεταναστών, συµπεριλαµβανοµένων των πιο ευάλωτων ομάδων. Θα ήταν παράλειψη να μην αναφερθούμε και σε ενδεχόμενη παρεμπόδιση της νομικά, απαιτούμενης, διακρατικής συνεργασίας σε βάρος των μεταναστών, όπως άλλωστε έχει αποδείξει ο μέχρι σήμερα εφαρμοζόμενος μηχανισμός επείγουσας μετεγκατάστασης της ΕΕ.
Οι σύγχρονες εξελίξεις στο τομέα της μετανάστευσης και ο συνήθης χαρακτηρισμός τους ως καταστάσεων έκτακτης ανάγκης, έχει αποδειχθεί ότι αποτελούν ένα σύνηθες μέσο εργαλειοποίησης, καθώς τέτοιες καταστάσεις είναι ιδιαίτερα επιρρεπείς στο να χαρακτηρίζονται και να συσκευάζονται ως γεγονότα κρίσης και έκτακτης ανάγκης, τα οποία στη συνέχεια εργαλειοποιούνται για να δικαιολογήσουν την ενίσχυση των εξουσιών των κρατών για τον έλεγχο της μετανάστευσης και των νομικών μέτρων που οδηγούν σε άμβλυνση της προστασίας των δικαιωμάτων των μεταναστών.
Κατά τις περιόδους κρίσης, τα υπερεθνικά δικαστήρια φαίνεται να είναι περισσότερο ανοιχτά στις κρατικές πρακτικές ελέγχου της μετανάστευσης, παρότι αυτές μπορεί να θεωρηθούν ότι παραβιάζουν τις υποχρεώσεις των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Το ζήτημα της διεθνούς μετανάστευσης και των δικαιωμάτων των μεταναστών είναι τόσο ευαίσθητο σε λαϊκίστικες εθνικές πολιτικές, που μπορεί να προκαλέσει εσωτερική και εξωτερική κρίση για την ΕΕ. Μάλιστα, η ενότητα της ΕΕ στη διεθνή σκηνή μπορεί να καταρρεύσει με την έγκριση του Γενικού Κανονισμού Μετανάστευσης (ΓΚΜ) και με τη σοβαρή περιορισμό της ελεύθερης κυκλοφορίας εντός του χώρου Σένγκεν, ιδιαίτερα μετά την μεταναστευτική κρίση του 2015.
[1] Η Ευρωπαϊκή Ένωση «θα χαράσσει κοινή πολιτική για το άσυλο, τη μετανάστευση και τον έλεγχο των εξωτερικών συνόρων, με βάση την αλληλεγγύη μεταξύ των κρατών μελών , το οποίο είναι δίκαιο προς τους υπηκόους τρίτων χωρών.», ενώ οι ίδιοι στόχοι αποτυπώνονται και στο άρθρο 79 παρ. 1 της ΣΛΕΕ.
[2] Η ΣΛΕΕ προς επίτευξη των στόχων της Ένωσης, παρέχει στην Ευρωπαϊκή Ένωση εξουσίες για τη θέσπιση νομοθεσίας για τους σκοπούς αυτούς, μεταξύ άλλων για τα ζητήματα: (γ) της παράνομης μετανάστευσης και της παράνομης διαμονής, συμπεριλαμβανομένης της απομάκρυνσης και του επαναπατρισμού προσώπων που διαμένουν χωρίς άδεια· (δ) καταπολέμηση της εμπορίας ανθρώπων, ιδίως γυναικών και παιδιών.
[3] Στα οποία αναφέρεται ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση έπρεπε να «διασφαλίσει δίκαιη μεταχείριση των υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν νόμιμα στην επικράτεια των κρατών μελών της», ότι « [α] πιο σθεναρή πολιτική ένταξης θα πρέπει να στοχεύει στην παραχώρηση δικαιωμάτων και υποχρεώσεων συγκρίσιμων με εκείνων των πολιτών της ΕΕ», ότι υπήρχε «ανάγκη προσέγγισης» της εθνικής νομοθεσίας «σχετικά με τις προϋποθέσεις εισδοχής και διαμονής υπηκόων τρίτων χωρών» και ότι «το νομικό καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών θα πρέπει να προσεγγιστεί με αυτό των υπηκόων των κρατών μελών», με την παραχώρηση «ομοιόμορφων δικαιωμάτων … όσο το δυνατόν πλησιέστερα σε εκείνα που απολαμβάνουν οι πολίτες της ΕΕ» σε πρόσωπο που « έχει διαμένει νόμιμα σε κράτος μέλος για χρονικό διάστημα που θα καθοριστεί και είναι κάτοχος άδειας μακροχρόνιας διαμονής.»
[4] Το άρθρο 79 παρ. 2 της ΣΛΕΕ παρέχει στην Ένωση την εξουσία να θεσπίζει νομοθεσία σχετικά με «α) τις προϋποθέσεις εισόδου και διαμονής» υπηκόων τρίτων χωρών και «β) τον ορισμό των δικαιωμάτων των υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένει νόμιμα σε ένα κράτος μέλος», συμπεριλαμβανομένων κανόνων για τη μετακίνηση μεταξύ κρατών μελών.
[5] Η έννοια συνίσταται σε: (1) θανατική ποινή ή εκτέλεση· ή (2) βασανιστήρια ή άλλη απάνθρωπη ή ταπεινωτική μεταχείριση ή τιμωρία· ή (3) «σοβαρή και ατομική απειλή για τη ζωή ή το πρόσωπο ενός αμάχου λόγω αδιάκριτης βίας σε καταστάσεις διεθνούς ή εσωτερικής ένοπλης σύγκρουσης»
Βιβλιογραφία
Τσιούκας, Γ. (2013). Ισχυροί δεσμοί πολιτών τρίτων χωρών με την Ελλάδα και έννομη τάξη: είσοδος–διαμονή–δικαιώματα–ιθαγένεια (Doctoral dissertation, Αριστοτέλειο Πανεπιστήμιο Θεσσαλονίκης (ΑΠΘ). Σχολή Νομικών Οικονομικών και Πολιτικών Επιστημών. Τμήμα Νομικής.
Μπαξεβάνης, Χ. (2017). Η αρχή της αλληλεγγύης και της δίκαιης κατανομής ευθυνών (άρθρο 80 ΣΛΕΕ) στο πεδίο του ασύλου, της μετανάστευσης και των συνόρων (Doctoral dissertation, Πανεπιστήμιο Μακεδονίας).
Παπαδογιωργάκη, Σ. (2020). Η μεταναστευτική πολιτική της Ε. Ε: ο ρόλος των ευρωπαϊκών θεσμών στη διαδικασία ασύλου στην Ελλάδα.
Πάπαρη, Ζ. (2021). Ο Χώρος Σένγκεν και η επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα κατά τον Κανονισμό ΕΕ 1051/2013.
Andreetta, S., Vetters, L., & Yanaşmayan, Z. (2022). The making of procedural justice: enacting the state and (non) citizenship. Citizenship Studies, 26(7), 893-909.
Collinson, S. (1996). Visa requirements, carrier sanctions,’safe third countries’ and readmission’: the development of an asylum buffer zone in Europe. Transactions of the Institute of British Geographers, 76-90.
Gyulai, Gabor. The Luxembourg Court: Conductor for a Disharmonious Orchestra? Mapping the National Impact of the Four Initial Asylum‐Related Judgments of the EU Court of Justice. Budapest: Hungarian Helsinki Committee, 2012.
Huybreghts, G. (2015, October). The Schengen Convention and the Schengen acquis: 25 years of evolution. In Era Forum (Vol. 16, No. 3, pp. 379-426). Berlin/Heidelberg: Springer Berlin Heidelberg.
Lavenex, S., & Uçarer, E. M. (Eds.). (2002). Migration and the externalities of European integration. Lexington Books.
Parkin, J. (2013). № 61 The Criminalisation of Migration in Europe. A State-of-the-Art of the Academic Literature and Research. CEPS Centre for European Policy Studies.
Peers, S. (2014). The EU Asylum System: Challenges and Shortcomings. IEMed Mediterranean Yearbook, 1-5.
Peers, S. (2016). EU Immigration and Asylum Law. In A Companion to European Union Law and International Law (eds D. Patterson and A. Södersten).
Πηγή εικόνας εδώ
Το παρών κείμενο αποτελεί αυτούσια αναδημοσίευση έρευνας από το theSafiaBLOG, που δημοσιεύθηκε στις 26 Σεπτεμβρίου 2023. Η αρχική πηγή δεν είναι πλέον διαθέσιμη.